招标再现歧视门 城市轨道交通国产产品路不通

　　国货，你到底怎么了？

　　近期，国务院批复了22个城市的地铁建设规划，涉及总投资达8820.03亿元。然而就在众多电气企业为其中的潜在商机跃跃欲试之时，“价廉物美”的国产设备却再一次被拒之门外。

　　为此，本刊在《购买国货，既是一个理论的问题，也是一个实践的问题》、《购买国货,既是一种经济现象，也是一种文化现象》、《揭秘招投标迷云》等系列文章之后，再次深入城市轨道交通项目的招投标一线，剖析国产电气设备“有价无市”现象背后耐人寻味的种种。

　　城市轨道交通市场正在酝酿新的变化。

　　在此前召开的2009北京国际城市轨道交通展览会上，中国城市轨道交通发展版图渐显：截至2016年，我国将新建轨道交通线路89条，总建设里程为2500公里，投资规模逾万亿元。不久，一条令市场沸腾的消息也随即出炉——国务院再次批复22个城市的地铁建设规划，总投资达8820.03亿元。

　　在金融危机尚未过境，外需略显疲软的环境下，近万亿元的商机毫无疑问得到了海内外制造企业青睐。然而，就在国内制造企业意欲摩拳擦掌之际，在城市轨道交通项目招标中再次出现的国产设备“靠边站”现象，让人不禁为身处这块“大蛋糕”边缘的国产设备捏足一把冷汗。

　　招标再现“歧视门”

　　“为什么国产设备不能和跨国企业在同一平台上公平竞争？为什么在我国的地铁项目中，国内企业参与投标却要得到外企的‘批准’？”某国内著名电器生产企业的负责人对于招标中的种种“限制”感到不能理解。

　　引起众多国内制造企业的质疑的是苏州市轨道交通一号线工程(400V开关柜采购项目)的项目招标活动。据了解，2007年底正式开工的苏州市轨道交通一号线工程全长25.739公里，工程总投资达126亿元，按照规划，该工程将于2012年竣工投运。而上述招标项目即是针对其全线供电系统400V开关柜的采购，招标人、招标代理分别为苏州轨道交通有限公司和江苏省海外企业集团有限公司。截止记者截稿之日，该工程机电设备系统招标的工作仍在进行之中，71个机电包中已发布公告54个，确定中标37个，其余17个包招标工作将于2010年完成。

　　“在项目招标采供中，存在明显的歧视性条款，限制了相关国产设备的使用。”苏州市电器工业协会相关负责人在接受记者采访时表示，“我们希望有关方面立即对此次招标活动采取措施，停止该工程的违规招标活动。”目前，就此次招标活动中的违规情节，苏州市电器工业协会已向国家发改委、苏州市委、苏州市建设局、苏州市轨道交通有限公司等有关部门、招标方递交报告及诉求，但至今此事件仍未得到妥善解决。

　　在苏州市建设局的官方网站上，记者找到了7月29日发布的关于苏州市轨道交通一号线工程400V开关柜采购项目的招标文件，并在“申请人条件”项看到此前备受争议的两项条款，“投标产品中的断路器、接触器、智能仪表、继电器等元器件必须具有两条及以上地铁使用业绩，其中主要元器件(断路器、接触器)必须是国际知名品牌(施耐德、ABB、西门子、穆勒)。”、“上述国际知名品牌厂商除本身可以参与本项目外，对于其他单位针对本项目的专项授权(柜型或主要元器件)不超过两个厂商，并应明确技术支持和质量保证等。”

　　这也意味着非上述“国际知名品牌”及无“专项授权”的国内企业，最终都无法参与该项目的公开竞标中！

　　而作为政府采购项目的苏州市轨道交通一号线工程(400V开关柜采购项目)一纸公告不仅将国内设备制造企业拒之千里，如此“指向鲜明”的招标条款也违背了国家相关政策精神。今年6月4日，在国家发改委会同工信部、监察部、商务部、国务院法制办等九部门共同发布的《关于贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署，进一步加强工程建设招标投标监管工作意见的通知》(以下简称《通知》)中曾明确指出，“招标文件中不得要求或注明特定的生产供应者以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。”、“对于全部或部分使用政府投资项目，在招标文件中采用歧视性条件，间接或直接指定采购国外品牌产品或功能部件，限制国产设备使用的违法行为，依照相关法律追究其法律责任。”

　　“这种人为地为国产设备设置障碍的做法既违背了中央关于促增长、扩内需政策，也明显同《意见》中的相关规定相悖。长此以往，对于民族工业的发展、对产业机构调整和升级换代都将产生严重影响。”苏州市电器工业协会业内专家表示。

　　困惑

　　在此次投标失败之后，很多国内电气设备制造企业都“对这种不公平的竞标方式感到困惑与气愤”。

　　按照原国家计委关于城市轨道交通设备国产化实施意见的通知(国办发〔1999〕20号)文件中规定，“城市轨道交通项目，无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70%。”为保证该政策的有效实施，我国自2003年1月1日起施行的《政府采购法》明确提出：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”而最近出台的《通知》中又再一次强调了上述提法，“政府招标属于政府采购的，除需要采购的工程、货物或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取等法定情形下，应当采购本国产品。”

　　“产品质量得到发达国家普遍认可的国产品牌，为什么在国内却受到如此偏见？国家鼓励和支持自主品牌的创新发展，国家政策也鼓励和支持国内装备制造业的发展壮大，但为什么说的和做的有如此大的差距？”

　　针对国内制造企业的这些问题，记者电话连线了苏州市轨道交通有限公司，对方一位男性工作人员在表示“招投标工作已经结束了”后就匆匆挂了电话。事后，根据招标方10月21日发布的中标公示显示，一家位于同里经济开发区的中国企业——吴江金通力电器成套有限公司中标，中标价为3198.173万元。

　　不过，“政府采购”、“中国企业”，这样的关键词似乎也符合政策要求，毕竟看似工程最终还是“肥水不流外人田”，但在随后的采访调查中，知情人的一番话却揭开了事件的另一角，“那是西门子合作伙伴，公司此番中标的400V开关柜产品中所有的元器件都是西门子的，只有技术含量较低的柜子用的是国内产品。”

　　显然，仅仅距离《意见》出台一个月，在苏州市轨道交通一号线工程(400V开关柜采购项目)招标中就再现违规操作，一切皆因“国产的柜子”在国家政策面前打了一记“擦边球”，而如此这般“专项授权”也让人担忧。

　　对此，我们不禁要问，国产设备“让道”外资设备，是否因为产品本身存在不足：一是技不如人？不是。“近年来，我国低压电器行业在技术创新及产品研发方面下足功夫，相关产品的性能指标已达到甚至超过国际同类产品的先进水平。”一位低压电器行业的知名专家在接受记者采访时表示。

　　二是价比人高？也不是。在此次招标中，有11家企业通过了资格预审(其中9家购买标书)，但据知情人士透露，吴江金通力电器成套有限公司的招标文件的综合排名第一，但因其产品核心元件系西门子产品，因此产品价格远高于其他国产设备。

　　三是业绩经验较少吗？还不是。据记者了解，目前我国相关产品已广泛应用于机场、电力、交通、机械、冶金、航空等领域，并被选用于秦山核电站、北京中南海、伊朗德黑兰地铁等国内外重点工程项目，且运行情况良好就是一个明证。

　　更值得玩味的的是，就在短短几个月前，某位在此次竞标中失利的企业负责人在公司产品荣获中国机械工业科技进步一、二、三等奖，中国驰名商标时还曾高兴的对记者描述着他的期待，“这些年，企业不断加大技术创新力度，为的就是希望让中国用户提起开关电器产品，想起的不仅是施耐德、西门子、ABB，还有我们国内的企业”，只是这一次，这家企业却因在开关柜中全部使用“中国芯”，而且“不能得到跨国企业的‘专项授权’”，而被拒之门外。

　　“为何在国家一再强调不得限制使用国产设备的情况下，带有如此明显歧视性条款的招标信息为何仍能通过层层审批并最终正式公布？为何在国家着力规范和完善招投标制度、强化监督执法的情况下，还会出现如此明目张胆的违规行为？”

　　面对质疑，苏州市轨道交通有限公司作为招标方的解释是，其所以放弃使用国内品牌的产品主要是因为“国内目前的产品检测机构多为性能检测，但在安全、可靠性方面还与国外存在较大差距”。而且，“目前其他城市的地铁招标中对相关产品的采购要求也限定在西门子、施耐德等国际企业之中。”

　　然而这样的解释却并不足令各方信服，“根据国内外重点工程国产设备运行业绩，很多国内企业产品无论在质量、稳定性方面都可以达到甚至超过国际先进水平，而且国产的400V开关柜用断路器、接触器也已完全可以满足轨道交通工程中的技术要求。”对于将国产设备“一概而论”、“盖棺定论”的做法，有关业内专家在接受记者采访时表示不能认同，“根据国家规定，跨国企业同国内企业一样，在进入中国市场前都必须符合国家标准和技术法规，经过并实施国家强制性产品认证(3C认证)，既然大家是途经相同机构进行相同的产品认证，又何来‘在安全、可靠性方面仍存在很大差距’呢？”

　　采访中，几名在此次竞标中失利的企业负责人认为，在城市轨道交通这样“民心工程”的政府采购项目中，产品更应强调实现最佳性价比，并将产品的性能、质量、价格作为企业中标的衡量标准，而不是仅仅信服于跨国企业产品上的铭牌，而且最令他们不能接受的是，在无任何法律依据的前提下，国内企业能否入围却取决于能否得到跨国企业的最终“专项授权”。“如果连政府项目都不能给予国产设备一个公平的竞争平台，那又何谈从中国制造向中国创造的转型呢?!”其中一位企业负责人向记者说出了这样的感慨。

　　什么阻挡了“国产化”之路？

　　近年来，我国城市轨道交通建设发展迅猛，1995～2008年12年间，我国建有轨道交通的城市，就从原有的2个增加到了10个，并以每年投资100多亿元的速度向前推进。迄今为止，我国现有10个城市开通的31条城市轨道交通线，运营里程已达835.5公里，而倘若以城市人口、GDP、地方财政三个方面作为考量因素，“目前全国有近50个城市达标，我国轨道交通建设未来发展有着巨大潜力。”国家发改委基础产业司司长王庆云指出。

　　如今中国作为世界最大的城市轨道交通建设市场，已日渐成为兵家必争之地。特别是伴随今年以来国际市场的急剧萎缩以及我国4万亿元投资拉动等经济振兴政策的实施，跨国公司也迫切希望能在中国轨道交通领域需要寻求新的增长点，目前几乎国外所有众多运输和轻轨铁路部门的大型供应商都已在中国设有代表处。

　　而在保证市场竞争公平、有序的前提下，如何抓住城市轨道交通建设高潮之契机，实现轨道交通设备国产化工作则显得尤为重要。为此，早在1998年，原国家计委就牵头组织开展城轨设备研制工作，制定了城市轨道交通建设项目设备本地化率不得低于70%和以国内企业为主进行投标的有关政策，并在1999～2001年间安排了25个轨道交通设备的国产化项目，总投资14.5亿元。

　　然而，随着近年来国外轨道交通市场的日渐饱和及中国市场的崛起，众多跨国企业也已大举进发中国轨道交通市场，并采取对策，迂回突破我国“国产化率”审查。记者在调查中发现，目前外资企业均通过在本土设厂、成立合资企业，或向供应商提供许可证和图纸的代工方法，顺利通过“国产化率”审查。

　　“近年来，国产化率逐渐演变成为了产品零部件的本土供应率，而并非真正的国有知识产权比率。”专家表示，外资通过从“跨国”到“本土化”的战略转变，避开审查，进一步抢占国内相关产业的高端市场，并使国家一些重点工程沦为了“本土化”外资企业的主战场。倘若“对此情况如不加以制止及规范，不仅将对本土企业的成长和民族产品发展造成冲击，也会最终将我国相关产业链主要利润、高附加值和核心技术悉数掌握在跨国企业手中”。

　　此说法并非危言耸听。事实上，早在上世纪90年代，我国在广州、上海、北京建成的三条地铁线，综合平均造价每公里均在6亿～8亿元。而与此相比，汉城地铁3号线每公里造价2.9亿元，新加坡三条城市轨道交通线为每公里3.32亿元，墨西哥城B线地下铁道每公里3.73亿元，而东京目前最现代化的一条地铁线造价也才为每公里7.54亿元。

　　除造价高昂，我国轨道交通技术也因此受到制约。资料显示，未来十年内，我国轨道交通建设项目中牵引供电系统的投资将占到总投资的8.5%，投资额高达2380亿元，而在高压GIS设备、整流变、直流开关、低压开关、电力电缆等领域，跨国企业施耐德、ABB、西门子等企业的市场份额却与日俱增，而“合资”、“合作”的背后，外方控股、不得生产与外方存在竞争关系的产品、以OEM方式贴牌生产其产品进口其核心部件、收取高额技术提成费等苛刻条件，使跨国企业不仅将行业“排头兵”企业和高额利润“尽收囊中”，也进一步挤占了国内设备制造企业自主创新空间，严重制约了我国装备制造产业优化升级及提高国际竞争实力。

　　不过，即使在国家政策明令禁止的情况下，“歧视国货”仍屡禁不止，足见这并不是“一边热”。在跨国企业全球化扩张战略的实践背后，更令人担忧的是，众多用户在此方面意识淡薄，甚至对此“心照不宣”或“乐见其成”的态度也是国家重大工程项目中“国产化率虚高”的问题变得愈加严重。

　　究其本质，其一，“面子工程”的传统思维仍影响着一些项目决策者们，在一些城市的轨道交通建设中，标准过高、城市之间互相攀比等因素都间接导致了工程造价加大，运行效率低下等问题；其二，“即使国外设备出现问题，那么‘连国外(产品)那么好的质量都出现问题了，也是没有办法的事情。’”这种在设备招标中存在的招标人怕担责任、推卸责任的想法也加大了推进设备国产化的难度。

　　治疗“媚外”多管齐下

　　在我国，关于国货与外货的博弈已然不是一个新鲜的话题。今年5月，由于外企在逾50亿欧元的25台风力涡轮发电机订单竞争中失利，中国欧盟商会主席伍德克发表评论称：“中国政府似乎有意将外国供应商排除在其4万亿元人民币财政刺激方案下的合同之外。”

　　针对此言论，国家发改委于6月1日迅速做出回应，在其官方网站《答记者问》一文中尖锐指出，目前招标过程中问题较多的并不是“排外”，而恰恰是对国货的非法限制。

　　至此，“歧视国货”说被正式宣于纸上。虽然在此后出台《意见》中国家进一步规范加强工程建设招标投标监管工作，但目前国货相较于外货的价格优惠正随着人民币升值以及一些政府进口补贴政策而逐渐消失，加之一些地方工程招投标采购“潜规则”层出不穷，“采购国货”仍任重道远。

　　在采访中记者发现，除了如苏州市轨道交通一号线工程(400V开关柜采购项目)的项目招标中出现的明显歧视性条款外，还有很多隐形条款。“用户在招标的标书中明确写上‘曾经有生产和使用业绩’，也就是要求国内企业不仅有制造能力，而且还有制造的经验和用户的使用经历，这就在客观上给国内装备制造企业设立了一个门槛，把这些国内企业挡在了门外。因为在一些领域，我国的装备制造业领域是空白的，并没有这方面的业绩，这样就限制住了国内的自主品牌的使用。”中国机械工业联合会副会长陆仁琪说。

　　而且，就连原本最更应体现“公平原则”的评标过程中也乱象丛生。在评标过程中，通常将国产设备评为档次低于进口设备，致使国产设备分值大大降低，从而被淘汰出局，这成为不合理评标的显著特征。部分招标文件评标细则中还规定，好档为75～100分，中档为45～75分，差档最多45分，而评标条款中则规定好档的产品只能是国际知名品牌，国产自主品牌最多被列入中档，且“综合得分低于75分的产品，没有资格进入价格评审程序”。

　　此外，“专家评标的自由裁量权很大，但是评标专家的素质与资历却良莠不齐，如若没有投诉，没有查实串通投标案件，监督部门对评标结果的公正性、合理性和准确性很难判别。”众多企业负责人反映。而按照相关规定专家独立评标，无论是监管机构、现场监督人员或者业主都不能干预，而对评标结果，也没有一个事后评价机制。

　　尽管形式、方法各有不同，但毋庸置疑的是种种极具隐蔽性的做法无疑都达到了一个效果，就是在“合法合规”的程序下，将国产设备拒之门外。针对此现象，专家表示，要从根本上解决这一问题，除了加大思想意识的教育、宣传之外，国家应首先明确“国货”认定标准，从源头上制止“偷梁换柱”现象的发生。

　　同时，专家也建议，国家应适时改进提高国产化水平的相关政策。一方面，改进“国产化率”审查制度，国家应成立“国产化率”审查专家委员会，针对当前出现的新情况，制定行之有效的审查制度，尤其要加大对垄断行业的“国产化率”真实性的审查，并在此基础上明确违反采购国货的采购主体所需要承担的法律责任。另一方面，尽快完善政策，为国产设备营造宽松、有序的发展环境，加大对于本土创新型企业的扶持力度，进一步完善采购国产“首台首套”设备的鼓励政策，建立担保基金，完善担保机制，如果“首台首套”出现问题，由政府用担保资金赔偿用户损失，降低国产装备进入市场的门槛。

　　“希望国家可以尽快成立由相关政府部门、全国性行业组织和研究机构组成的综合性评标专家库，对于违规招标文件的进行清理审查，从而抑制如苏州地铁项目等同类事件的发生。”苏州电器工业协会负责人说，他们目前还在等待有关方面对此次违规操作的意见。