节能减排倒逼中国经济转型升级

　　党中央、国务院高度重视污染减排工作，把污染减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，提出“十一五”期间主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。

　　如今，“十一五”污染减排的攻坚战役已完美收官。“十一五”期间，全国二氧化硫排放量减少14.29%，全国化学需氧量排放量减少12.45%，超额完成减排任务。

　　污染减排作为约束性指标，将环境保护的倒逼机制传导到经济结构调整和转型上来，为转方式、调结构和解决资源环境约束日趋强化问题提供了有效抓手;为进一步强化政府环境责任、加大污染防控力度提供了强大动力，成为各地加快治污设施建设、改善环境质量的杠杆。

　　指标之变:从“软约束”向“硬指标”转变

　　污染减排作为约束性指标，成为进一步强化地方政府环境责任、落实环保基本国策、加大污染防控力度的强大动力。国务院成立应对气候变化及节能减排领导小组，发布《节能减排综合性工作方案》。受国务院委托，原国家环保总局与各省级人民政府和6家电力集团公司签订了减排目标责任书。

　　2007年11月，国务院批转的由国家发改委、原国家环保总局、国家统计局3个部门制定的节能减排统计、监测、考核实施方案和办法下发。

　　“十一五”期间，通过主要污染物总量减排统计监测考核办法，以及建立和完善减排计划审核备案、工程核查调度、数据会审考核及发布等一系列制度，形成了目标明确、责任清晰、一级抓一级、一级考核一级的节能减排目标责任制。从省到市、县，各级政府都成立了节能减排工作领导小组，制定总量控制计划，层层分解任务，污染减排的合力逐步加大。这对今后的环保工作带来了深远影响。

　　“十一五”期间，环境保护部先后对多个城市、集团公司采取了“区域限批”措施，对部分电厂和部分城市污水处理厂挂牌督办责令限期整改。各地创造性地提出“河长制”、“段长制”、“双三十”等多样化的目标责任制形式。山东、河北等省对未完成年度减排目标任务的市(县)主管领导给予行政记过或撤职处理，河北、河南、浙江等十几个省(自治区)建立了跨市界断面考核补偿赔偿机制，全国所有省份都把“十一五”环境保护的目标与任务分解落实到各级政府。

　　伴随着各地污染减排新政相继出台，环境保护和污染物削减工作从“软约束”向“硬指标”转变。

　　“十一五”期间，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了14.29%和12.45%。这不仅是对“十一五”期间国家定量考核主要污染物减排指标完成的证明，更是污染减排扭转了长期以来随着我国工业化、城镇化快速发展主要污染物排放量上升趋势的诠释。

　　数据显示，2010年，全国环保重点城市二氧化硫年均浓度比2005年下降26.3%，全国地表水国控监测断面中，Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例为51.9%，劣Ⅴ类水质断面比例为20.8%，分别比2005年提高14.4个百分点、下降6.6个百分点。

　　与此同时，“十一五”期间，我国逐渐形成了比较完善的污染减排运行机制和管理机制。

　　2007年11月，国务院批转《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》等3个方案和《主要污染物总量减排统计办法》等3个办法，以技术路线、保障措施和管理制度构建的推进策略、污染减排管理路线图正式出炉。

　　“十一五”期间，全国逐步建立了污染减排组织领导体系。国务院成立了以温家宝总理为组长的节能减排领导小组，印发了工作方案，召开了电视电话会议，对节能减排工作进行了全面部署。环境保护部成立了污染减排工作领导小组。各省(自治区、直辖市)相继成立了由省政府主要领导负责的节能减排工作领导小组和办公室，配备专职人员从事减排管理工作。各市(县)也成立了以政府主要领导为组长的节能减排领导小组。

　　措施之变:强化环保问责，加大资金投入

　　长期以来，一些地区在唯GDP论和科学发展观之间存在博弈，环境污染治理设施建设滞后成为一个令人窘迫的软肋。

　　“十一五”期间，我国政府高度重视城镇污水垃圾处理设施建设，将其作为推进节能减排、改善环境质量的重要手段，编制了污水和垃圾处理设施建设专项规划，完善了相关优惠政策，不断加大投资力度，积极推进城镇污水垃圾处理设施建设，全社会投资建设城镇污水垃圾处理设施的热情高涨，为全面实现污染减排目标奠定了坚实基础。

　　环境保护部通过严格治污设施减排量的核查核算、加大检查监督与处罚力度、及时发出通报预警等措施，促进各地加快治污工程建设。各地加大资金投入，出台支持政策，拓宽融资渠道，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设;党政主要领导干部亲自布置督促，要求限时建成投运，强化环保问责。

　　同时，国家和地方纷纷出台强有力的政策保障机制，对治污设施运行维护、台账档案、在线监测等进行规范，加快污水处理厂、垃圾处理场及燃煤电厂脱硫设施的建设进度。

　　据初步测算，“十一五”期间，全社会加大了环保投入，环保投资超过两万亿元，保障了治污减排工程的建设。同时，各地加大资金投入，出台支持政策，拓宽融资渠道，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设。数据显示，“十一五”是我国治污设施建设最快的时期。截至2010年，河北、河南、湖南、贵州等16个省(自治区、直辖市)辖区内县县建有污水处理厂。全国累计建成城镇污水集中处理设施2832座，城市污水处理率由2005年的52%提高到约77%。到2010年，全国累计建成投运燃煤电厂脱硫设施5.78亿千瓦，火电脱硫机组比例从2005年的12%提高到2010年的82.6%。

　　成效之变:促进经济结构调整，提高发展质量

　　加快淘汰落后产能是转变发展方式、调整经济结构、提高经济发展质量和效益的重大举措，是实现“十一五”污染减排目标的重要措施。

　　“十一五”期间，各地区、有关部门采取了一系列强有力的政策措施，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，大力推动落后产能淘汰工作，圆满完成了“十一五”确定的目标任务。从2006年起，国家发改委等部门每年都安排火电、焦化、水泥、造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业落后产能淘汰计划。

　　同时，中央财政设立奖励资金，通过专项转移支付，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予奖励。对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，暂停对这个地区项目的环评、核准和审批;对未按要求淘汰落后产能的企业，依据有关法律法规责令停产或予以关闭。

　　数据显示，“十一五”期间，全国累计关停小火电机组7683万千瓦，淘汰落后产能炼铁1.2亿吨、炼钢0.72亿吨、水泥3.7亿吨、平板玻璃4500万重量箱、造纸1130万吨，在关闭造纸、化工、纺织、印染、酒精、味精、柠檬酸等重污染企业方面都取得了积极进展。

　　污染减排与产业整合、企业发展有机结合起来，有效促进了经济结构的调整和优化，“十一五”污染减排促进了经济结构优化升级。2010年，全国造纸、化工和纺织行业化学需氧量排放强度比2005年分别下降73.9%、66.7%和50%，电力、非金属矿物制品、黑色金属冶炼行业二氧化硫排放强度比2005年分别下降72.5%、58.1%和50%。

　　通过实施污染减排倒逼产业结构调整升级，提高了产业集中度。数据显示，2010年，电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由2005年的47%上升到71%，钢铁行业1000立方米以上大型高炉比重由2005年的21%上升到52%，新型干法水泥熟料产量比重由2005年的39%上升到81%。

　　“十一五”期间，全国制定并完善了污水处理收费政策，对出口退税、产业准入、信贷、税收、贸易和安全生产监管等政策进行了调整，形成了一系列有利于污染减排的价格、财政、税收等经济政策，初步构建了污染减排的政策体系。部分地区通过制定更严格的、分阶段的污染物行业排放标准促进污染减排。在全国范围内实施的对燃煤脱硫机组实行1.5分/度的上网电价补贴，有力地推动了二氧化硫减排，并使二氧化硫减排目标任务提前一年完成。